Quando le innovazioni nel governo locale diventano necessità

di Francesco Bordi

Il lavoro quanto mai attuale dei due dottori di ricerca di Torino si presenta come l’analisi  di una specifica tipologia di governo relativa alle aree locali circa la quale viene avvertita sempre più la necessità di chiarimenti, se non addirittura di vere e proprie spiegazioni, da parte dei più disparati livelli della popolazione. In merito alla questione, infatti, sussiste una certa confusione dovuta anche, in buona parte, ai molteplici provvedimenti varati (ma raramente portati ad effetto) nell’ambito della gestione della dimensione locale ed in particolar modo del suo sviluppo. Govenance e sistemi urbani è dunque un testo concepito per fare chiarezza sull’argomento attraverso un iter analitico in grado di fornire passo dopo passo le necessarie informazioni atte ad identificare la reale entità della questione e di conseguenza riuscire a comprendere la direzione intrapresa verso questa nuova forma di governo. Le co-autrici, Debernardi e Rosso, non esitano a ricorrere all’ausilio di nomi autorevoli del panorama politico-economico nazionale ed internazionale per esporre al meglio le definizioni e le azioni relative alla gestione del patrimonio “intra-nazionale”; si va da Bobbio a Goldsmith, o ancora da Amato a Rhodes, solo per citarne alcuni. Il risultato di questa ben equilibrata analisi corale ne trae certamente giovamento.

Per comodità d’esposizione abbiamo diviso idealmente il saggio in tre parti che ben si adattano all’effettiva suddivisione del testo organizzato, a sua volta, in sei capitoli. Ogni partizione opportunamente individuata presenta dunque due capitoli omogenei nel contenuto e nella forma. Una prima parte si concentra essenzialmente sulla definizione della governance e sulla esemplificazione dell’azione ad essa relativa. La seconda parte verte sul concetto di partecipazione con particolare riferimento agli aspetti bipolari dell’azione. In sostanza viene preso in esame il caso di una reale partecipazione, che vede dunque l’effettivo coinvolgimento da parte di una moltitudine di attori di varia estrazione; per poi affrontare l’esame della situazione diametralmente opposta che si configura come il risultato di una concertazione irreale dietro la quale si nascondono gli interessi dei pochi “soliti noti” .L’ultima parte virtualmente individuata si potrebbe intendere come la risultante delle prime due. “l’Agenda 21 locale” e le “pianificazioni strategiche” sono infatti dei processi la cui realizzazione è strettamente dipendente da una solida partecipazione che consenta di poter mettere in atto un’azione di governance.

Dei termini tecnici presenti nel saggio quali «governance», «Agenda 21 locale», «pianificazione strategica» ed altri, viene fornita più di una definizione. Tale scelta è determinata dalla volontà di mostrare al lettore la maggiore conoscenza possibile relativa a queste espressioni. Infatti con l’evolvere degli studi e delle proposte gestionali inerenti a città, comuni, province e regioni si sono evolute anche le definizioni utilizzate in questo ambito. Ad ogni modo, in linea generale, è possibile individuare nella governance una tipologia di governo locale collettivo che sia pertanto il risultato di una concertazione di attori, pubblici e privati, tutti doverosamente orientati verso un obiettivo comune stabilito all’unanimità. Il concetto di governance si differenzia dal concetto di «government» poiché quest’ultimo si riferisce ad una gestione istituzionale del territorio con esplicito richiamo al governo centrale. La «pianificazione strategica» e «l’Agenda 21 locale» sono i progetti che la collettività locale deve portare a termine attraverso l’utilizzo di una serie di strumenti condivisi e con l’ausilio di un costante monitoraggio. Gli steps illustrati dalle autrici non difettano di un piccolo apparato storico, peraltro inserito senza alterare la fruibilità del testo, attraverso il quale viene mostrato ciò che è stato fatto nelle diverse aree del pianeta riguardo alla gestione dello sviluppo territoriale. L’attenzione alla dimensione locale, infatti, è una questione relativamente recente ed è quindi assai importante verificare i tentativi effettuati nel vicino passato per affrontare temi come ambiente e territorio, sviluppo sostenibile, rilancio economico e riqualificazione della “località”.  A questo proposito risultano certamente di notevole interesse i frequenti riferimenti alle politiche locali intraprese nelle città di Barcellona e Torino, portate come esempio di territori in cui è stato possibile ottenere dei risultati tangibili all’interno di più settori grazie alle pianificazioni strategiche.

Affrontando il testo in chiave squisitamente letteraria Govenance e sistemi urbani potrebbe essere inteso come un inno alla partecipazione collettiva ed alla condivisione di obiettivi comuni. Quest’ottica è supportata da considerazioni di questo tipo:

[…] A livello teorico, un Piano può avere successo anche se si realizzano solo in minima parte le sue proposte progettuali e sono invece alti i benefici al sistema di relazioni, alla complessità dei network e alla fluidità delle interazioni tra attori. Così come la realizzazione delle azioni del Piano può non essere dovuta al Piano stesso, ma a un’evoluzione naturale dei processi decisionali nel contesto di riferimento.

o ancora da alcune battute finali del sesto capitolo:

[…] Dagli studi che sono stati fatti sull’Agenda 21 locale risulta che le nuove modalità partecipative, tipiche di questo processo, hanno favorito, negli ultimi dieci anni, la diffusione di una nuova cultura e un nuovo approccio molto più aperto e collaborativo. Si è anche constatato che grazie a questo nuovo “modus operandi” si è assistito a una più vantaggiosa circolazione delle informazioni, a un maggior dialogo fra i soggetti e si sono valorizzati meglio i progetti esistenti. Le politiche, soprattutto nel settore ambientale, grazie all’Agenda 21 locale, rispetto a quanto avveniva in passato, oggi hanno una programmazione complessiva più unitaria e coesa. È dunque corretto dire che l’Agenda 21 locale è uno strumento di governance.

Tuttavia questa lettura delle tesi esposte non deve trarre in inganno i lettori. Il saggio infatti evidenzia anche i rischi e gli aspetti negativi delle pianificazioni, ponendo l’accento sul più o meno frequente disaccordo fra gli attori coinvolti, la scarsa partecipazione di soggetti differenti dai già citati “soliti noti”, la scarsità di capitali messi a disposizione (soprattutto nelle fasi avanzate dei progetti), l’impegno decrescente, la concentrazione di pochi buoni risultati presenti unicamente sul ramo ambientale (a dispetto di quello sociale ed economico) ed il dato di fatto che, a livello italiano,  le azioni di governance portate avanti si concentrano per la stragrande maggioranza solamente nel nord-est e nel centro del Paese. A questo riguardo il paragrafo Luci ed ombre della pianificazione strategica è molto significativo:

[…] Perché il Piano strategico raggiunga i suoi obiettivi, è necessario un impegno forte da parte della pubblica amministrazione e una solida capacità organizzativa, che mantenga viva l’attenzione e la partecipazione. Il rischio principale di questo tipo di azioni innovative, ai margini dell’attività consueta degli enti locali, è una rapida perdita di interesse dovuta alle difficoltà e ai costi della partecipazione e della trasversalità. Se i progetti contenuti nel Piano strategico non vengono almeno in parte attuati, è facile che i diversi soggetti coinvolti in modo volontario si allontanino e aumenti la sfiducia nei confronti dell’intera operazione. La realizzabilità delle scelte del Piano è quindi una condizione essenziale per il successo di queste forme d’azione, per le quali dovrebbe essere previsto dal principio un chiaro disegno di monitoraggio, implementazione e valutazione dell’efficacia dei progetti e delle politiche.

Al di là delle entusiastiche o pessimistiche previsioni sullo sviluppo della progettualità locale, Govenance e sistemi urbani ha il grande merito di affrontare, andando spesso nel dettaglio, un tema ormai imprescindibile per i governi nazionali. Allo stato attuale l’entità locale ha sviluppato la capacità di valorizzare strutture storiche e territoriali come risorse economiche competitive. In questa dimensione nuova l’azione politica ha il compito di sostenere e sviluppare strategie di lancio o anche di ri-lancio di città, province (particolarmente attive, stando alle statistiche presentate) e regioni. È opportuno sottolineare che ogni tipologia di realtà locale necessita di differenti politiche di sviluppo, tuttavia qualunque sia il territorio da potenziare ciò che risulta primario è l’atteggiamento che i differenti attori e promotori devono mantenere per raggiungere la «vision» concordata, vale a dire gli obiettivi a lungo raggio che nelle differenti fasi di sviluppo possono subire aggiustamenti, modificazioni, ridimensionamenti, ma che devono comunque avere in sé un sicuro margine di realizzabilità. Le opportunità derivanti dalle politiche territoriali sono ormai riconosciute ad un punto tale che strutture sovranazionali come l’Unione Europea hanno varato programmi di sviluppo territoriale che si rivolgono direttamente alla singola “località” senza grandi ingerenze delle istituzioni centrali dal momento che il territorio stesso ha assunto una sua specifica centralità.

La considerazione che nasce dalla lettura di questo interessante saggio sullo sviluppo dei sistemi urbani è che la vera locomotiva del prossimo futuro non risiede nelle istituzioni solide, ma nello sviluppo della realtà locali. Dunque potrebbe non essere più la Germania il motore dell’Europa, ma saranno forse casi regionali come Baden-Württemberg ad influenzare e trainare il vecchio continente. Non si guarderà più alla flessibilità della Spagna, ma  ad esempi come la dinamica Barcellona da cui la duttilità iberica probabilmente dipende. Quanto alla situazione nostrana è verisimile che la gestione della bella città di Torino, che ha recentemente ospitato con successo le Olimpiadi Invernali, potrebbe essere presa come modello di sviluppo da imitare, ma sempre alla condizione che il contesto urbano preventivamente esaminato lo consenta.

Govenance e sistemi urbani è una summa di definizioni ed analisi politiche strutturata con grande equilibrio ed omogeneità. I nostri dottori di ricerca trattano con competenza un argomento fondamentale non solo dal punto di vista della gestione del territorio, ma anche attraverso gli aspetti ad esso correlati che sono anche maggiormente vicini ai cittadini, come ad esempio l’economia locale, il ramo sociale connesso alle strutture ambientali e territoriali, il risparmio energetico e l’esigenza di una certa trasversalità nel proseguire le politiche di sviluppo locale. Il pregio stilistico del testo risiede nella scelta di utilizzare un linguaggio non eccessivamente tecnico a vantaggio di una maggiore fruibilità delle analisi presentate. D’altronde ad una lettura approfondita non sfugge l’intento didascalico del testo che probabilmente si rivolge a studenti universitari provenienti non solo dalle facoltà giuridiche. Le brevi sezioni dal titolo “Per riassumere…” inserite alla fine di ogni capitolo sono particolarmente significative in quest’ottica. Ciò di cui, invece, si sente la mancanza è uno specifico riferimento al meccanismo della “gara d’appalto”. Nell’ambito di un saggio che porta avanti le sue esplicazioni ri-definendone volta per volta le voci principali e che, in questo contesto, ribadisce chiaramente e costantemente la necessità della collaborazione tra pubblico e privato anche attraverso iter innovativi, una spiegazione del nuovo (?) ruolo assunto da questo tipo di bando notoriamente utilizzato per stimolare la competizione sarebbe stata di certo particolarmente apprezzabile.

Alla luce delle tesi esposte dalle autrici il messaggio da percepire e far proprio è dunque la grandissima importanza e validità della cooperazione tra attori pubblici e attori privati nell’ambito delle politiche di sviluppo urbano. Ma il successivo imput che potremmo ricevere indirettamente dall’analisi del testo è la veridicità del concetto della ciclicità della storia che se in epoche passate ha mostrato i limiti delle città-stato proiettate nell’età moderna, oggi invece ci pone spettatori-attori di una nuova forma di sovranità locale molto simile, per alcuni aspetti, proprio a quelle città-stato che si pongono ora come risorsa di sviluppo in grado di trainarci verso il futuro.

Debernardi Luisa, Rosso Elisa, Govenance e sistemi urbani, Roma, Carocci, 2007

Per maggiori info: www.carocci.it